BAŞKANLIK SİSTEMİ VE TÜRKİYE

Doç. Dr. Birol Ertan

 Türkiye’de Anayasa değişikliği gündemli tartışmalar sürerken, Başbakan Erdoğan’ın Başkanlık sistemiyle ilgili yeni bir gündem yarattığı görüldü. Bu süreçte bilen bilmeyen herkesin Türkiye’nin Başkanlık sistemini benimsemesinin yararları ya da sakıncaları üzerine konuşmaya başladığına tanık oluyoruz.

Peki, acaba bu süreçte Türkiye için Başkanlık sistemini savunanlar ya da eleştirenler, konuyu ne kadar bilmektedirler? Bu soruyu bir kenara bırakarak, Başkanlık sistemi ve Parlamenter sistemin ne olduğunu açıklayarak Türkiye için uygun sistemin hangisi olduğu konusuna açıklık getirelim.

Türkiye için Başkanlık sistemi, Turgut Özal’ın Cumhurbaşkanlığı döneminden bu yana tartışılan bir konu. 

Başkanlık sistemi, ülkede Cumhurbaşkanı yerine bir Başkan’ın bulunması anlamına gelmiyor. Başkanlık sistemi, yalnızca Cumhurbaşkanı'nın halk tarafından seçilmesi olarak da anlaşılmamalıdır. Biliyoruz ki, parlamenter sistemle yönetilen bazı ülkelerde, sistemin ruhuna aykırı da olsa, Cumhurbaşkanı'nın halk tarafından doğrudan seçildiği örnekler bulunmaktadır. 

Başkanlık sistemini Parlamenter sistemden ayıran temel özellik, yürütme organının biçimi ve rolü ile ilgilidir. Parlamenter sistemden farklı olarak, Başkanlık sisteminde yürütme organı ile yasama organı iç içe geçmemiş durumdadır. Bu demektir ki, güçler ayrılığı ilkesi, Başkanlık sisteminin ruhuna işlemiştir.
 

Başkanlık sistemi ve Parlamenter sistemi karşılaştırmak için ABD ve Avrupa parlamenter sistemlerindeki yürütme organının rolünü karşılaştırmak yeterli olacaktır.Başkanlık sisteminin en iyi işleyen, saf ve belki de ideal olan tek örneği olan ABD'de Başkan, halk tarafından (doğrudan değil) seçilmektedir. Elbette bu seçim, Başkan'ın doğrudan halk tarafından seçilmesi biçiminde değil, Başkan'ı seçecek delegelerin eyaletlerde doğrudan seçmen tarafından seçilmesi biçiminde gerçekleşmektedir. Halk tarafından ve seçmen sayılarına göre eyaletlerde farklı sayılarda seçilmiş delegeler, ABD Başkanı'nı seçmektedirler. 
 

Başkanlık sisteminin temel özelliği, Başkan'ın halk tarafından seçilmesi değildir. Devletin başındaki Cumhurbaşkanı’nın doğrudan halk tarafından seçildiği, ancak Başkanlık sistemi olarak nitelendirilemeyecek çok sayıda ülke örneği bulunmaktadır. Bunlar arasından birisini çok yakından biliyoruz : Kuzey Kıbrıs TürkCumhuriyeti. KKTC'de Devlet Başkanı (Cumhurbaşkanı), doğrudan halkoyu ile iki turlu sisteme göre seçilmektedir. Son seçimde Derviş Eroğlu, ilk turda oyların yarısından fazlasını alarak Cumhurbaşkanı seçilmiştir. Ne var ki, KKTC'nin Başkanlık sistemi olmadığını da çok iyi biliyoruz. Demek ki, Devlet Başkanı’nın seçilmesi, Başkanlık sistemi olaya yetmiyor.

Başkanlık sisteminin temel özelliği, yürütme organının yasama organına göre konumu ve iki erk arasındaki ilişkilerde kendisini gösterir. Başkanlık sisteminde yürütme organı, yasama organına karşı sorumlu değildir. Her iki erk de halka karşı sorumludur. Bu anlamda, halk tarafından seçilen Başkan, yürütme organının başıdır. Başkan'a güç sağlayan ise kabine üyelerinin (Bakanlar) Başkan tarafından atanması ya da değiştirilebilmesidir. Başkan'ın atadığı Bakanların Kongre tarafından onaylanması ise sembolik bir süreç olarak görülebilir. Bazı durumlarda bu konuda sorunlar yaşanmış olsa da genellikle Başkan’ın istediği kişiler Bakan olarak atanmaktadır. 
 

Başkan'ın yürütme organının başı olması ve birlikte çalışacağı Bakanları ataması, yürütme organının yalnızca halka karşı sorumlu olması anlamına gelir. Bazı istisnai durumlarda Başkan'ın görevden alınabilmesi söz konusu olsa da, bu durumlar, nadir olarak gündeme gelebilecek zorunluluklardan kaynaklanmaktadır.

ABD'de Başkan ile birlikte Kongre ya da yasama organı da halk tarafından doğrudan seçilmektedir. ABD’de ongre, Senato ve Temsilciler Meclisi olmak üzere ikikurumsal yapıya ayrılmış olup iki yasama organının kendi aralarındaki ve Başkan ile ilişkilerindeki ilişki, "kontrol ve denge (check and balance) sistemini yaratır.Kontrol ve denge sistemi, Güçler Ayrılığı ilkesinin işlemesi için gerekli ve vazgeçilmez bir ilişkidir.

ABD’deki Başkanlık sisteminde Kongre’nin bir kanadı olan Senato, her eyaletten 2 üyenin seçimi ile oluşmakta olup 100 üyeye sahiptir ve Senato üyeleri halkoyu ile doğrudan seçilmektedir. 400'den fazla üyesi olan Kongre’nin diğer kanadı Temsilciler Meclisi üyeleri ise eyaletlerin nüfus oranlarına göre halk tarafından yine doğrudan seçilmektedirler. ABD'de iki partili sistem mevcut olup seçimlere çok sayıda parti katıldığı halde yasama organının her iki kurumunda da Demokratlar ve Cumhuriyetçi adaylar seçimleri kazanmaktadırlar. Bunun bazı istisnaları da olmuyor değildir. Bu istisnalar arasından sosyalist aday Bernard Sanders ve eski Cumhuriyetçi olan bağımsız senatör James Jeffords of Vernord'in seçilmeleri, geçmiş seçimlerde seçimi kazanmış iki parti dışındaki Kongre üyelerine örnekolarak gösterilebilirler.

ABD Başkanlık sistemi, Başkan'ın bir parti adayı olarak seçime katılması ve seçimi kazanan adayın yürütme organının başı olarak Bakanları ataması sisteminedayanır. Bu sistemde Başkan, yasama organına karşı sorumlu olmayıp "güvenoyu" ve "güvensizlik oyu" gibi mekanizmalardan da söz edilemez. Başkan ile birlikte seçilen Başkan Yardımcısı, Başkan öldüğünde, istifa ettiğinde ya da görevden alınması durumunda Başkanlığı devralmaktadır. Başkan, 4 yıl için göreve gelmekte ve en fazla 2 kez üst üste seçilebilmektir. Üçüncü dönemde aynı Başkan’ın adaylığı bile söz konusu olmamaktadır.
 

Parlamenter Sistem

Parlamenter sistemin en iyi örneği olan İngiltere’de Devlet Başkanı, anayasal monark olan ve sembolik bir role sahip olan Kraliçe'dir. Kral olsaydı, elbette Kral olacaktı. İspanya gibi diğer bir anayasal monarşide Kral, sembolik Devlet Başkanı’dır. Almanya gibi parlamenter sistem örneğinde ise Cumhurbaşkanı, devlet başkanı olmasına rağmen, sembolik yetkilere sahiptir. Yürütme organında Başbakan, Cumhurbaşkanı'ndan daha üstün konumdadır. Parlamenter sistemdeBakanlar, Başbakan'a karşı sorumludurlar. Ancak, Başbakan ve Bakanlar Kurulu, bütün olarak ve bireysel olarak yasama organına (Meclis) karşı sorumludurlar.

Parlamenter sistemde Başbakan ve Bakanlar, yasama organı olan Meclisin güvenoyu ile göreve gelmekte ve meclis çoğunluğunun desteği ile Bakanlıkkoltuklarını muhafaza edebilmektedirler. Yasama organı, güvensizlik oyu ile tek tek Bakanları, Başbakan ile birlikte hükümeti ve bütün olarak Hükümeti görevden alabilmektedir. Bu durum, Hükümetin yasama organına karşı sorumlu olması anlamına gelir. Böylece, Başkanlık siteminden farklı olarak, parlamenter sistemlerde güvenoyu ve güvensizlik oyu mekanizması ile Hükümetin yasama organına karşı her an sorumluluğu bulunmaktadır.
 

Parlamenter sistemlerde Başkanlık sisteminden farklı olan diğer bir uygulama, seçmenin yalnızca parlamento üyelerini seçmesi, parlamentonun da güvenoyu mekanizması ile Başbakan ve Bakanlardan oluşan Hükümeti göreve getirmesidir. Başkanlık sisteminde ise yalnızca Başkan bulunmakta, Hükümetin başı olan Başkan, halkoyu ile belirli bir seçilmekte, yasama organınca görevden alınamamaktadır.

Başkanlık sistemi ve Parlamenter sistemi birbirinden ayıran diğer bir özellik, Parlamenter sistemlerde yasama ve yürütme erkleri arasında "güçler ayrılığı" (separation of powers) ilkesinin tam olarak söz konusu olamayışıdır. Parlamenter sistemlerde Hükümetin yasama organına karşı sorumlu olması bir yana, Hükümet üyelerinin ve özellikle Başbakan'ın yasama organındaki çoğunluk partisi ya da partilerinin üyeleri olması, yasama ve yürütme organları arasında bir kaynaşma yaratmakta, tam bir "güçler ayrılığı" ilkesinin bulunmadığı anlamına gelmektedir. Parlamenter sistemlerde Hükümet üyeleri (Bakanlar), çoğunlukla yasama organı içinden seçilmekte (yasama organı dışından da Bakan atanabilmektedir) ve aynı zamanda yasama faaliyetlerini yürütmektedirler. Böyle olunca, Türkiye örneğinde olduğu gibi, Bakanlar, aynı zamanda milletvekili olup hem yasa yapmakta, hem de aynı yasaları uygulayarak yasama ve yürütme işlevlerine beraber sahip olmaktadırlar. Bu durum, "güçler ayrılığı" ilkesi açısından Başkanlık sistemi ve Parlamenter sistemi birbirinden farklılaştırmaktadır. Başkanlık sisteminde yasama organı üyeleri, aynı zamanda Bakan olamadığı gibi, Bakanlar da yasama organı üyesi olamazlar. 
 

Görüldüğü gibi, yasama ve yürütme organı ilişkilerinden tutun da güçler ayrılığı ilkesine ve seçimlere kadar bir dizi değişik uygulama, Başkanlık ve Parlamenter sistemleri birbirinden farklılaştırmaktadır. Bazı ülkelerde ise Başkanlık sistemine yakınlaşan Parlamenter modeller görülmekte, yürütme organının başında halk tarafından seçilmiş güçlü bir Cumhurbaşkanı ya da Başkan ile parlamentoya karşı sorumlu güçlü bir Başbakan aynı zamanda bulunabilmektedir. Fransa, Finlandiya, Rusya Federasyonu ve Romanya, bu karışık sistemlere örnek olarak verilebilir.

Başkanlık Sistemi ve Türkiye

Devlet ve siyasal sistem yapılanmaları konusunda üzerinde düşünülmeden acele verilebilecek kararlar, siyasal sistemde geri dönülmez tahribatlara neden olabilir. Bu konulardan birisi de başkanlık sistemi ve parlamenter sistem konusunda verilecek kararlardır. Bu konudaki tercihin siyasi tarih ve ülkenin özgün şartlarıyla yaratılmış olduğunu unutmamak gerekir. Ayrıca, Parlamenter sistem, genel kabul gören liberal demokrasi formu olup diğer modeller ayrıksı (istisna) modeller olarak görülmektedir.
 

Liberal demokratik rejimler,  genel olarak ve özellikle Avrupa ülkelerinde parlamenter sistem biçiminde kendini göstermektedir. Bu sistemden tarihsel gelenekleri ve kendine özgü özellikleri ayrılmaya çalışan birkaç ülke (Fransa ve Finlandiya) bile, başkanlık sistemini yaşama geçirememiş ve Karma Sistem ismi verilen Yarı-Başkanlık sistemini oluşturabilmişlerdir.
 

Başkanlık sistemi, ABD ve birkaç örnek dışında, demokratik bir siyasal sistemi sürdürememektedir. Başkanlık sistemi denemelerinin çoğu (özellikle Latin Amerika ülkelerinde) diktatörlüklere ve askeri rejimlere dönüşmüştür. Bu nedenle, dünyada demokratik başkanlık sistemlerinden çok, demokratik olmayan başkanlık rejimlerinin bulunduğu unutulmamalıdır.
 

Başkanlık sistemlerinde seçimleri yalnızca bir aday seçimi kazanmakta, bu aday da kabine üyesi olan Bakanlarını atayarak yürütme organının tek gücü durumuna gelmektedir. Yürütme organının tek ve güçlü bir başkanca ele geçirildiği durumlarda (köklü bir demokrasi geleneği ve demokratik kurumsal yapılar yoksa) sistemin demokratik yapıdan uzaklaşması çok kolay olabilmektedir.
 

Bir kişinin yürütme organını kontrol ettiği ve yasama organına karşı değil de (4 ya da 5 yılda bir yapılan seçimlerde) seçmene karşı sorumlu olması, sistemin demokratiklik niteliğine zarar vermektedir. Oysa, Parlamenter sistemlerde Hükümet, her an Parlamento tarafından (güvenoyu ve güvensizlik oyu mekanizmalarıyla) denetlenmektedir. Ayrıca, Parlamenter sistemlerde Meclis içinde Hükümet üyelerine karşı verilen yazılı ve sözlü soru önergeleri, Bütçe ve Araştırma Komisyonları yoluyla da Hükümet icraatları denetlenmektedir. Bu durumda, demokratik sitemin ruhuna parlamenter sistemin daha çok uyduğu kolayca iddia edilebilir.
 

Halk tarafından seçilen güçlü bir Başkan, seçim dönemi boyunca Meclis denetiminden uzak biçimde iktidarda kaldığında sitemin demokratik yapıdan uzaklaşma riski, ciddi bir tehlike olarak mevcut olacaktır. Bugün bile "ganimet sistemi" yapılanması ile Hükümetlerin yönetimi ve sistemi kontrol etmesinden yakındığımız düşünülürse, Başkanlık sisteminde gerçek denetimlerden uzak güçlü Başkan, sistemi tamamıyla ganimet sistemine dönüştürebilecektir.

Başkanlık sitemlerinde sağ ve solda merkez partileri biçiminde iki siyasi partili sistem ortaya çıkmaktadır. Bu durumda, Parlamentoda çeşitlilik ve farklı görüşleri temsil olanağı da ortadan kalkmaktadır. Bu durumun liberal demokrasinin ve çoğulculuğun ruhu ile çeliştiği söylenebilir.
 

Sonuç olarak, Türkiye’de demokratik rejimin sürmesi ve kökleşmesine uygun olan sitem, Parlamenter sistemdir. Başkanlık sistemi, Türkiye’yi demokratik sistemden koparma tehlikesini de beraberinde getirecektir.